Index korupčního rizika

Když se v polovině roku 2017 stala pro subjekty veřejné správy závaznou povinnost uveřejňovat v Registru smluv kontrakty s hodnotou nad 50 tis. Kč, byl to obrovský posun v transparentnosti. Tedy v teorii. V praxi se ukázalo, že v systému přibývají data takovou rychlostí, že není v silách člověka vytvořit si nějaký komplexní obrázek o nakládání veřejnými prostředky. Registr smluv je dobrý nástroj pro pravidelné sledování omezeného počtu publikujících subjektů nebo k rychlému vyhledání konkrétního kontraktu, pokud ovšem člověk ví, co hledá, což není vždy samozřejmost.

Kde nestačí síly člověka, otevírá se dnes prostor pro použití strojové analýzy velkých objemů informací. Tzv. big data, ideálně s využitím umělé inteligence, jsou aktuálně považována za jeden z nejperspektivnějších oborů IT s potenciálem velkých zisků i schopností překreslovat politické mapy. V naší zemi je dominantním aktérem na poli analýzy dat publikovaných veřejnou správou pomocí těchto moderních metod nezisková organizace Hlídač státu, který mimo jiné sestavuje i Index korupčního rizika, K-index. V něm na základě analýzy téměř 3,2 mil. kontraktů získávají organizace, obdobně jako spotřebiče, známku od A po F. Bystřické radnici se v K-indexu nikdy nedařilo, ovšem pokud předchozí „D“ vystřídalo za rok 2019 „F“, je to už alarmující stav, který si zasluhuje bližší pozornost.       

K-index pro každý subjekt je souhrnem dílčích výsledků v několika různých parametrech. Jedno z nejhorších skóre bystřická radnice získala kvůli tomu, že se úředník či úřednice zodpovědný za uveřejňování smluv dosud nenaučil zadávat do formuláře cenu. Ta je sice uvedena uvnitř smluv, ale do nich použitý algoritmus (zatím) nevidí, takže mu stovky položek padají do kolonky „Skrytá cena“. V případě těchto chybně uvedených „metadat“ je oprava možná ve lhůtě tří měsíců od podpisu smlouvy. Poté již oprava možná není a kontrakt je ze zákona považován za od počátku neplatný. Jestliže již bylo podle smlouvy plněno, je možné ve většině případů pochybení dodatečně sanovat uzavřením dohody o narovnání, v níž obě strany potvrdí, že smlouvu považují za platnou a hlásí se k právům a povinnostem smlouvou vzniklým. Přestože jsem na problém s nesprávným zadáváním metadat upozornil již v listopadu loňského roku Kontrolní výbor Zastupitelstva, ten se v únoru 2020 omezil na konstatování, že je do budoucna nutné, aby odpovědná osoba vyplňovala metadata s patřičnou důležitostí. Z výsledků vyhledávání v Registru smluv, kde se bez výjimky v kolonce „Hodnota smlouvy“ zobrazuje „Neuvedeno“, je zjevné, že se na zavedené praxi vůbec nic nezměnilo, a úřad postupuje stále stejně chybně. Hlídač státu zde tedy identifikoval skutečný problém, který však více než v utajování ceny spočívá v porušování zákonem uložených povinností a vytváření právní nejistoty.     

Dalším sledovaným parametrem, v němž náš městský úřad vyhořel, je míra koncentrace zakázek u malého počtu dodavatelů. Bohužel zde se ukazuje použitý algoritmus jako stále ještě notně nedotažený, když nejenomže chybně třídí kontrakty podle předmětu zakázky, ale také nedokáže zohlednit specifičnost určitých služeb. Například zhodnocení volných finančních prostředků nemusí obce využívat pravidelně a pokud, tak jistě ne od velkého počtu partnerů najednou. Tím už jaksi automaticky z uplatněné metodiky vzniká u určitých oborů dojem podezřelé koncentrace zakázek, která však v praxi nemusí znamenat žádné pochybení při nakládání veřejnými prostředky.

Pak je tu ovšem parametr sledující podíl smluv se zásadními nedostatky, v němž bystřická radnice rovněž získala nelichotivé skóre, ale tentokrát zaslouženě. Hlídač státu identifikoval u 16 ze 467 sledovaných kontraktů zásadní nedostatky, v jejichž důsledku jsou smlouvy ze zákona od počátku neplatné. Mezi těmito vadami dominuje pozdní uveřejnění, kdy město nebylo schopno dodržet lhůtu tří měsíců od podpisu, v níž musí být data vložena do Registru smluv. Druhou kategorií chyb, sice méně početnou, ale zato kurióznější, je uveřejnění smlouvy před datem podpisu. Jak může dojít k situaci, že je smlouva uveřejněna dříve, než nastane datum uvedené u podpisů, ponechám na fantazii čtenáře. Obecně však takový stav nevypovídá o přílišné profesionalitě.

Zatímco ve výše uvedených parametrech si úřad vysloužil známku „F“, u zbývajících si vedl naopak celkem dobře. Za počet smluv uzavřených se sponzory politických stran, za podíl kontraktů uzavřených o víkendech či svátcích a za podíl smluv s hodnotou blízkou limitu veřejných zakázek (který může naznačovat dělení zakázek na menší s cílem obcházet zákon) byl hodnocen třemi „B“. A za podíl smluv uzavřených s nově založenými firmami získal dokonce „A“, byť je otázka, zde je tak výrazné uzavření před vstupem nových hráčů vůbec pozitivní jev. U posledních dvou sledovaných parametrů byla radnice sice klasifikována za „C“, nicméně tato hodnocení vychází z dat o počtu smluv bez uvedené ceny a o míře koncentrace zakázek, jejichž problematičnost jsem popsal výše. Vzhledem k nedotaženému algoritmu proto ani tyto dva „céčkové“ ukazatele nemají velkou vypovídací hodnotu.     

Přes mnohoslibný název nelze Index korupčního rizika se současným algoritmem a metodikou považovat za nástroj schopný odhalit jakékoliv nezákonné jednání. Velmi dobře však dokáže identifikovat kontrakty s chybami, samozřejmě za podmínky, že vůbec byly uveřejněny. Občanům tím poskytuje informaci o transparentnosti a kvalitě práce konkrétního úřadu a pracovníkům tohoto úřadu zpětnou vazbu a nezávislou kontrolu toho, zda plní řádně zákonem uložené povinnosti. Zatím však K-index umí analyzovat jen metadata, tedy data o kontraktech, nikoliv obsah smluv samotných, např. zda jsou úplné. A už vůbec neumí zjistit, jestli je plnění poskytováno za cenu obvyklou. Mimo možnosti jakéhokoliv elektronického nástroje navíc je asi to hlavní, tedy zhodnocení, zda bylo plnění dodáno v požadovaném množství a kvalitě.

Zde klíčovou roli hrají a nepochybně ještě dlouho budou hrát občané, kteří jediní dokáží posoudit konkrétní zakázku komplexně, od počátečních úvah, přes podmínky zakázky, okolnosti výběru dodavatele, obsah smluv až po vlastnosti dodaného produktu. A přestože jim v tom elektronické nástroje stále více pomáhají, i nadále bude odhalování nehospodárného utrácení a korupce na nich.   

Hlídač státu nesestavuje zdaleka jen K-index. Díky zpracování obrovských objemů dat povinně uveřejňovaných veřejnou správou vytváří řadu dalších analýz, které mohou být zajímavým čtením pro dlouhé kovidové večery.